（轉發）中國公民憲法法律實施監督意見書

 

 

 

憲法序言規定，憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，任何組織和個人都必須以憲法為根本的活動准則，並負有維護憲法尊嚴、保障憲法實施的職責。根據上述規定，我們認為，由於全國人民代表大會（簡稱全國人大）及其常務委員會長期怠於正確履行自己的立法職責，導致相關國家機關違反憲法法律多頭立法、法制不統一的情況非常嚴重，長期怠於履行憲法法律監督職責，放任違憲違法行為，國家法治被嚴重破壞，應當立即依法予以糾正。現提出以下憲法法律監督公民監督意見，請依法采納。

 

1、憲法和立法法規定的，以及涉及公民基本權利義務、國家機關及其工作人員職責權限等重要法律，必須由全國人大制定和修改；70%以上法律的制定和修改，必須由全國人大完成。

2、全國人大常委會立法計劃（包括目錄）必須經全國人大批准。

3、全國人大設立獨立於全國人大常委會的立法委員會和憲法法律監督委員會，或在全國人大常委會內設。

4、取消立法法第九條關於全國人大就相關應當制定法律的事項，授權國務院可根據實際需要先行就部分事項制定行政法規的規定。

5、全國人大應規定國務院行政法規的性質、範圍、目錄；擬制定的行政法規應當經過全國人大審查同意；對已經制定的行政法規應立即清理，需要制定法律的盡快制定法律，同時廢止該行政法規。

6、部委是國務院的內設組成部門，不應當有立法權。全國人大應當規定部委規章是為執行國務院行政法規制定的行政規範性文件，並逐步取消部委規章制定權，需要制定的，由國務院制定行政法規。

7、全國人大應當規定，最高法院、最高檢察院制定和修改具體運用法律的解釋，必須經過全國人大的審查同意。

8、全國人大對行政訴訟法進行重大修改，把行政法規和地方性法規、規章等法律以下的規範性文件列入法院審判時可進行合法性審查的範圍。

9、全國人大盡快就上述立法和憲法法律監督的內容修正憲法。

10、全國人大修改刑法，增加違法立法罪、憲法法律監督失職罪罪名，或在濫用職權罪、玩忽職守罪罪名中增加相關內容。

11、由全國憲法法律監督委員會或全國人大常委會負責，對現存法律、行政法規、部委規章、地方性法規和規章，按照法制統一的要求，進行為期一年的合憲、合法性集中審查和清理；以後每年常態化審查清理。

12、給全國人大代表發放履職津貼，用於立法和憲法法律監督等履責事項，可每人每年20萬元，同時制定該津貼依法使用的管理辦法。

13、盡快成立憲法法院，加強對違違反憲法法律的李憲行為實施的審判監督。

 

憲法第五條規定，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家；國家維護社會主義法制的統一和尊嚴：一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸；一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律；一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究；任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”。

 

國家法治公認的衡量標准是，生效的法律（廣義）被普遍地遵守，已經制定的法律是良好的法律。實現法治必須以法制統一為基礎和前提，即一切一般性法律規範不得與憲法相抵觸、一切下位法不得與上位法相抵觸。社會主義法制統一，要求國家立法權依據憲法集中於全國人大，由其制定統一的憲法和法律。

 

根據憲法和立法法的規定，按照法律效力大小，我國法制體系由憲法、法律、國務院行政法規以及決定和命令、軍事法規、部委規章、自治條例和單行條例、地方性法規和地方政府規章、最高法院和最高檢察院的司法解釋等組成。立法權和憲法法律監督權分配如下：

 

1、全國人大：修改憲法和監督憲法實施；制定和修改刑法、民事、國家機構的和其他的基本法律；有權改變或者撤銷全國人大常委會制定的不適當法律和決定；有權撤銷違背憲法和立法法的自治條例和單行條例。

2、全國人大常委會：解釋憲法；監督憲法實施；制定和修改應當由全國人大制定的法律以外的其他法律；有權撤銷與憲法法律相抵觸的行政法規、決定和命令；有權撤銷省級人大制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。

3、國務院：根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發布決定和命令；有權改變或撤銷各部委發布的不適當的決定和命令、指示和規章；有權改變或撤銷地方各級行政機關的不適當的決定和命令。

4、地方省級人大和其常委會：在不同憲法法律抵觸的前提下，制定地方性法規、自治條例和單行條例，有權撤銷本級政府不適當的決定和命令；有權撤銷下級人大不適當的決議。

5、中央軍事委員會：根據憲法、法律，制定軍事法規。

6、最高法院、最高檢察院：制定審判、檢察工作中具體應用法律的解釋。

7、憲法第一百二十九條規定，各級檢察院是國家的法律監督機關。

經不完全統計，截止2016年底，全國制定法律約238部，其中由全國人大制定32部、全國人大常委會制定205部；國務院制定帶有行政法律性質的行政法規724部。以上生效法律和行政法規共962部，全國人大立法僅占3.3%，全國人大常委會立法占21.3%，國務院立法占75.4%！另外國務院部委還制定了數萬部規章，其中很多內容是自我授權制定具有“法律”性質、或與法律相抵觸。立法的現狀是，憲法規定的立法機構全國人大立法權被架空，多頭立法，制定的下位法與上位法抵觸的情況非常嚴重；憲法法律監督嚴重缺位。

 

一、立法和憲法法律監督中存在的嚴重問題

 

●全國人大：

1、允許全國人大常委會制定和修改法律的權限過大，導致後者制定和修改的法律幾倍多於全國人大。已制定的238部法律中，全國人大立法僅占13.4%，人大常委會立法占86.6%，修法工作幾乎100%由全國人大常委會完成。

2、怠於修憲、怠於制定和修改國家管理急需的法律。

現行憲法關於立法、憲法法律監督等內容嚴重欠缺，遲遲不予修正。

我國公務員腐敗極其嚴重世界領先，迫切需要制定對公務員選任、考核和監督的公務員財產公開法、政務公開法、行政程序法、新聞法、出版法、憲法法律監督法、司法責任法和申訴法，卻遲遲怠於制定，阻止了有效的社會監督和輿論監督，導致一些不稱職官員被“帶病”選舉和任用、官員腐敗滋生和蔓延；環境污染嚴重、社會分配嚴重不公，但這方面系統立法嚴重滯後；不及時修改或敦促全國人大常委會修改戶口登記條例，放任國內戶口行政管理長期大範圍侵犯約5億外地戶口居民的合法權益。

3、憲法規定全國人大及其常委會是國家立法機關，沒有授權立法的規定。但在立法法中卻違反憲法，就應當制定法律尚未制定法律的事項授權國務院先行制定行政法規。把自己的主要立法職權轉移給行政機關，還要你這個立法機關干什麼？這也是全國人大及其常委會怠於立法的表現之一。

4、對國務院制定行政法規的法律性質、範圍、目錄未作規定，導致國務院制定了幾倍於法律的行政法規、部委制定了法律100倍以上的規章，大大弱化了全國人大及其常委會立法權以及法律的作用和權威，國務院成了行政和立法一體的混合集權國家機關，造成立法和行政混亂。最高行政機關自己制定行政法規、自己解釋、自己執行，違反了憲法和通行的立法、行政分離原則，也違反人大對政府監督的規定。這是造成公務員腐敗、濫用職權普遍的主要原因之一。

5、違憲通過立法法，自貶立法機關身價，授權國務院制定和修改幾乎等效與法律的行政法規，還違憲制定行政訴訟法規定行政法規、規章等不受司法審查，使國務院（包括其部委）的行政權不受司法制約，制造了法外的行政特權，違憲擴張行政權、壓縮司法審查監督權。這是我國行政腐敗和濫用職權的最主要制度根源。

6、法定法律監督權限界定不清。制定法律的機關同時也應當是法律實施的監督機關。憲法和立法法雖然具體規定全國人大可以撤銷全國人大常委會不適當的法律、決定等法律監督權，但沒有明文概括性規定法律監督權歸全國人大和其常委會。 憲法和多部法律規定，主管刑事司法的各級檢察院是國家法律監督機關，但因檢察院在國家機構中的地位低於被監督的全國人大及其常委會和國務院，也沒有相應的法律監督的程序性授權，難以操作。此規定也違反了通行的誰立法誰監督實施的法律監督原則。 由於嚴重缺乏憲法法律監督，造成全國人大常委會、國務院、部委、地方人大和政府競相制定與上位法抵觸的規範性文件，並優先執行。

7、怠於履行憲法監督職責。至今沒有一起對全國人大及其常委會、國務院、下級人大的憲法監督案例，或違憲審查案例。如對違反憲法法律由全國人大常委會制定的勞動教養決定、國務院勞動教養條例，長期不予監督廢止，任由勞動教養違法存在50多年（1957年-2013年）。

8、由於全國人大及其常委會在立法和憲法法律監督上不正確履責，其主要工作蛻變成對主要國家工作人員的任免、對一府兩院工作報告、財政預算等的審查和通過。全國人大被變成了人們通常所說的橡皮圖章。

 

●全國人大常委會：

1、架空全國人大立法權，超越立法權限立法。

截止2017年初，第十二屆全國人大期間共立法修法60多部，其中只有1部不重要的慈善法是全國人大立法，占比1.7%，其他都是全國人大常委會立法，占比98.3%！全國人大淪落為在立法上可有可無的擺設。

2、各級人民代表大會常務委員會監督法、土地管理法、農村土地承包法、勞動法、勞動合同法、集會游行示威法、國家安全法、義務教育法、環境保護法、人口和計劃生育法、反恐怖主義法、反間諜法、稅收征收管理法、消費者權益保護法、老年人權益保障法、農業法、食品安全法、大氣污染防治法、公務員法、律師法、警察法、檢察官法、法官法、監獄法、治安管理處罰法、居民身份證法、出入境管理法、行政處罰法、道路交通安全法、行政復議法、網絡安全法、戒嚴法、水污染防治法、固體廢物污染環境防治法、藥品管理法、商業銀行法、保險法、郵政法、鐵路法、電子簽名法、就業促進法、槍支管理法、城鄉規劃法等涉及公民基本權利、國家機關及其工作人員職責等關系國計民生的重要法律，本應由全國人大立法和修法，卻都由全國人大常委會自我授權代替。

3、違憲立法。人口和計劃生育法中，外地戶口人被侮辱性地稱為“流動人口”，違反公民在法律面前一律平等的憲法規定；2015年該法修訂前提倡一對夫妻生育一個子女，但對生育超過一個子女的父母實施強制征收社會撫養費的規定，不僅和該法規定的自願節制生育內容相矛盾，也違反公民行為法無禁止皆自由（包括生育自由）的憲法法律原則。

憲法規定國家管理由各級人大、政府、司法機關等國家機構來實施，中國共產黨不直接參與國家管理，國家安全法卻規定“堅持中國共產黨對國家安全的領導，建立集中統一、高效權威的國家安全領導體制”，違反憲法規定。該法規定的中央國家安全領導機構並未明確具體組成機構和人員，含混不清，導致成立的該領導機構黨政機構人員混合、以黨代政黨政不分以及國家管理工作混亂。

4、違反憲法法律修法

如對全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法做了6次修正、制定和修正了《全國人大常委會關於縣級以下人民代表大會代表直接選舉的若干規定》，規定公民在不在戶口登記地的居住地參加選舉的，要到戶口登記地開具選民資格證明，增加公民行使人大代表選舉權成本，變相限制或剝奪了公民選舉權，違反憲法公民選舉權平等的規定。

刑法修正案，以化整為零的方式變相擴大自己的立法權。如從1997年到2015年在人大閉會期間對刑法進行了九次脫胎換骨的修正，特別是把承襲1927年民國政府的反革命罪改為危害國家安全罪，增設了煽動顛覆國家政權罪和顛覆國家政權罪。煽動顛覆國家政權罪違反憲法公民言論自由的規定。言論自由是人們自由發表言論的權利，除對其他自然人侮辱、誹謗的言論受限外，對國家機關及其工作人員的監督批評（即反對意見）言論不受限制，甚至呼吁推翻執政黨和政府等言論，也屬於憲法規定和世界公認的言論自由範圍。所謂的“煽動顛覆國家政權罪”實際是反黨、反政府、反社會主義制度罪，以言治罪，成為現代人類法制史上的醜聞。

怠於修法和怠於憲法法律監督。全國人大常委會1958年制定的戶口登記條例，目前仍是唯一的戶口管理專門法律，是近60年來唯一未被修正的法律。該條例規定，戶口是公民的身份證明，也是國家管理需要收集的常住人口信息，戶口應當隨人的遷移而遷移登記到常住地。對該條例中適用時有爭議和不明確的地方、以及“反革命分子”等一系列過時內容，遲遲不作修正，也不作相應的法律解釋，放任國務院、公安部和各地人大和政府制定五花八門的暫住證、藍印戶口、居住證、積分轉戶口等違法的法規、規章和規定，同時把是否為本地戶口，變成限制外地戶口本地常住居民購房（包括商品房、經濟適用房、兩限房）、購車、網約車司機資格等的限制手段。這嚴重違反公民在法律面前一律平等的憲法規定，也是怠於履行憲法法律監督職責的表現。

公安部門幾乎對公民集會游行示威的申請沒有過許可，實際廢止了集會游行示威法，破壞法律實施。全國人大及其常委會、國務院，都放任公安部門對該法的實際廢止，不履行保障和監督該法律實施的憲法職責。

應當制定法律，但違憲授權或不當授權國務院制定營業稅、增值稅、消費稅、契稅、車船稅等行政法規（暫行條例）。

和全國人大一起，遲遲不決定設立憲法法院，導致違反憲法法律的下位立法行為不能得到法院審判的嚴格監督，違反憲法法律的立法行為難以得到糾正。

 

●國務院：

根據憲法，國務院是最高行政機關，不是立法機關。由於與行政權行使有利害關系，國務院制定的行政法規多數都傾向於擴大行政部門權力，縮減行政相對人權利和增加義務。

違反憲法、法律制定行政法規。如趙紫陽主持制定的學習沙俄和納粹

的勞動教養條例，對無罪公民可實施長達4年限制人身自由的勞教，違反憲法和立法法規定的對公民人身自由的限制只能由法律規定的規定。

制定了一系列戶口方面的規章和決定，規定戶口遷移到城市特別是大城市，要政府和公安部門批准。2015年，國務院制定了居住證暫行條例，以阻止公民依法履行自由遷移戶口到常住地的義務（戶口登記條例第六條）為前提或借口，來限制他們在購房、購車等享有居住地各項福利的權利，違反憲法、戶口登記條例、居民身份證法、消費者權益保護法、勞動法等規定公民在本國任何非法律限制的地區可平等地居住、工作、消費的規定。該行政法規制定也未經全國人大及其常委會授權。

未經全國人大及其常委會授權，制定和修改社團登記管理條例。該條例規定社團登記需經業務主管部門審查同意（批准），規定參加中國政治協商會議的民主黨派、中國共產黨等社團組織不用登記（享有特權），一個地區只能登記一個業務相同或相近的社團等。違反憲法公民結社自由、禁止法外特權組織的規定。

對應當制定法律的事項，自行違憲制定行政法規，搶奪全國人大及其常委會的立法權。如國有土地上房屋征收與補償、社團登記、居住證、物業管理、人體器官移植、出版管理、行政區劃管理、看守所和拘留所管理（違反立法法關於對公民人身自由的限制只能制定法律的規定）、信訪、護士、全民健身、流動人口計劃生育、公民往來台灣和港澳管理等方面。

 

●國務院有關部委：

1、公安部：警察法、居民身份證法、治安管理處罰法等都規定，警察履行職務時要首先出示警察證以證明其身份，而公安部辦理行政案件程序規定、警察證使用管理辦法等規章卻規定警察著制式服裝時可以不出示警察證，導致警察穿制式服裝（有的還撕掉警號）履職特別是違法履職時，多數不出示警察證，逃避社會監督，增加被侵權人的救濟困難（難以知曉侵權警察的姓名和任職單位），亦為違法人員穿制式服裝假冒警察犯罪大開方便之門，故訴公安違法案件近年大幅度增加。

公安部原違法制定暫住證規定，對外地戶口的本地常住居民強制要求辦理暫住證，增加公民負擔，並以此來限制遷移人口的公民基本權力。

2、司法部：為擴張自己權力，違反憲法和律師法等規定，制定律師事務所管理辦法、年度考核辦法等規章，強制司法行政部門對律師進行年度檢查考核，不允許律師組團、聯署簽名、發表公開信、聲援等等方式發表律師意見，違法增加處罰。違反律師法關於律師年度考核由律師事務所進行、律師辯護言論刑事豁免等規定，也違反憲法言論自由的規定。

3、其他部委違反憲法法律制定規章的情況也十分普遍。此不展開

 

●最高法院、最高檢察院違法制定司法解釋情況

1、不顧社會的一片反對，違反刑法關於尋釁滋事罪的明確規定，強行制定司法解釋，設定網絡尋釁滋事罪，對尋釁滋事罪作了擴大解釋。

辦理邪教案件解釋，創設同一罪名不同數量的定罪標准。如第一次散發邪教傳單200份定罪，刑罰期滿後再散發1份宣傳品就定罪。嚴重違反刑法罪刑法定、同一罪名定罪標准統一的規定。

2、全國檢察院怠於履行法律監督職責，對各國家機關及其工作人員嚴重違反憲法法律的行為，基本處於放任不管的狀態。

 

●地方人大和政府的違憲違法立法情況

上行下效，各地方人大及其常委會和政府也跟著效仿違憲違法立法，如制定對轄區內所有居住人口的購房、購車、就業（如網約車司機工作資格）的限制、對外地戶口人的限制更加嚴厲。

以上亂像導致有法不依普遍，國家法治進步舉步維艱，幾近不可能。

 

二、推進法制統一，加強全國人大立法和憲法法律監督的路徑措施

 

1、應當按照憲法規定，由全國人大履行國家主要立法權。憲法和立法法規定的，以及涉及公民基本權力以及國家機關及其工作人員職責的法律、70%以上法律的制定和修改，應當由全國人大完成。

2、為保障全國人大立法權、以及憲法法律的正確實施，全國人大應當成立獨立於全國人大常委會的立法委員會和憲法法律監督委員會，也可在全國人大常委會內設。

現在的全國人大常委會大部分人員是事務性人員，很多制定法律的草案工作委托國務院來完成，法律工作者很少，無法完成繁重的立法和憲法法律監督工作，因此要大量充實各法律門類的專門法律人員，全國人大代表中的法律人員，應當優先充實進去。

全國人大（常委會）立法委員會可采取社會征集獎勵方式開門立法，定期不定期征集立法目錄和議案，發動法律界和社會力量完成基礎的立法草案文本，提高立法的計劃性、系統性、前瞻性、合憲性、科學性、合理性和穩定性。

鑒於目前全國人大代表的法律素質不高，可按照人大代表的業務方向劃分在某個法律門類，給全國人大代表發放履職津貼，用於立法和憲法法律監督等履責事項，如每人每年20萬元，由該人大代表聘請法律專家提供其要參與制定或修改法律的、憲法法律監督的咨詢意見，迅速大幅度提高全國人大代表履職的法律專業性。

3、國務院是最高行政機關，不是立法機關，為防止國務院制定行政法規的權力侵蝕全國人大及其常委會的立法權，全國人大應界定國務院制定行政法規的法律性質、範圍、目錄等，行政法規應當是為執行法律制定的具體實施性行政規範，制定的行政法規要經過全國人大審查同意。國務院的主要工作應歸位於紛繁復雜的行政管理。

4、部委是國務院的內設機構，無權直接對具體執行法律作出規定，因此部委規章只能是對執行行政法規做出具體規定。因此，全國人大應當    規定凡是對法律具體實施制定的規章，應當制定行政法規，逐步取消部委制定規章的權力，從源頭上消滅多頭立法。

5、制定憲法法律監督法，規定詳細的監督程序，以及違憲違法立法應當承擔的法律責任；可以考慮在刑法中增設違法立法罪、憲法法律監督失職罪罪名，或在濫用職權、玩忽職守罪罪名中增加相關內容。

6、全國人大及其常委會應當大大加強修法、法律解釋工作，使制定法律的缺陷及時得以彌補，滿足社會需要也便於執行和遵守。

7、為防止最高法院、最高檢察院具體應用法律的解釋和法律條文和立法目的相抵觸，解釋的制定和修改，必須經過全國人大審查同意；涉及法律條文理解有歧義時，應當提請全國人大常委會及時作出法律解釋。

8、憲法關於立法職責權限、憲法法律監督的內容有重大缺陷，應當盡快修憲完善。

9、盡快成立憲法法院，對違反憲法法律的立法行為加強審判監督。

10、全國人大或其常委會組織對現存法律、法規、規章等，就合憲合法性進行一年的審查、清理，保障成文法上的法制統一。以後審查清理常態化。

        11、憲法規定全國人大代表應當模範遵守憲法法律，因此全國人大代表應當履行職責，積極參與國家立法工作和憲法法律監督工作，維護國家法制統一、推進國家法治。

 

        此致

各位全國人民代表大會代表

全國人大及其常務委員會、國務院、中共中央

 

2017年3月9日